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POLÍCIAS DESMILITARIZADAS: UM DEBATE SOBRE DEMOCRACIA E CONTROLE DA FORÇA NO ESTADO BRASILEIRO

(*) ALAN FERNANDES

Tratar da desmilitarização da polícia significa conversar com uma parcela da população, sobretudo aquela a qual os projetos de cidadania e direitos civis brasileiros não lograram alcançar. Não se pode tapar os olhos para graves violações que essas populações sofrem e a uma oferta de serviço público com fortes clivagens sociais.

Contudo, além dessa problemática, incide uma outra tão complexa quanto essa e sobre a qual início essa reflexão.


Assim, o tema desmilitarização das polícias estaduais, não é só uma questão da prestação do serviço policial, mas sobre a organização política do Estado brasileiro. Falo da oferta do serviço policial que, por natureza, se caracteriza por se afastar da qualidade militar, principalmente quando considerada a potência do emprego da força: para objetivos militares clássicos, o aumento de sua capacidade de impor violência é sinônimo de sucesso.

Para os objetivos policiais, dá-se o contrário: quanto menos precisar recorrer-se à força, tanto melhor. Dessa forma, a conclusão intuitiva é que, então, a atividade de polícia ostensiva é civil, não? Acabado. Contudo, por que, então, boa parte dos países (cito, como exemplo, Itália, Espanha, França, Portugal, Chile, com seus respectivos modelos gendármicos) têm corpos policial-militares?

Defendo que essa configuração é, essencialmente, quanto à centralidade do comando que se quer ter sobre essas corporações, como tento mostrar em seguida.


Os modelos policiais formaram-se no mundo ocidental tão logo os governos se viram às voltas com duas questões a enfrentar: a cidade e o trabalhador. Essa combinação que se deflagra com a Revolução Industrial, mas que não ocorreu somente nos países capitalistas, senão que também naqueles à margem, imersos em economias mercantilistas, como Portugal. Daí porque a maior parte das polícias ostensivas terem suas fundações entre os séculos XVIII e XIX, momento em que, por um lado, a cidade trazia maiores perigos a seus residentes (em relação a um passado feudo-rural) como resultado do adensamento populacional, e, também, passava a ser um local de forte agitação social com potencial para a desestabilização dos governos. No modelo liberal em que foram criadas, as polícias (militares ou não), tinham por função garantir a liberdade, a propriedade e a vida – valores tão ligados ao liberalismo econômico e político – e, também, um ambiente de ausência de convulsões sociais. Os dois grandes modelos que se formaram – o de matriz francesa e o de matriz inglesa – apesar de suas diferenças, tiveram como ponto comum as preocupações acima apontadas.


Tais modelos vão divergir essencialmente sobre o aspecto militar de suas polícias que, por sua vez, relaciona-se ao grau de centralidade de sua legitimação política. A França, sob Napoleão Bonaparte manteve para si o controle dos órgãos policiais, controle esse favorecido pela existência de modelos militares. Já, na Inglaterra, a polícia de sua capital, Londres, se deu por iniciativa dos políticos locais, que não repeliram que uma força pertencente ao poder central pudesse exercer o uso da força na cidade. Assim surge a Polícia Metropolitana, de caráter civil. Neste brevíssimo percurso, construo meu argumento de que as polícias militarmente orientadas tendem a responder a um esforço de centralização do Estado em que estejam inseridas e, contrariamente, nações com maior descentralização política tendem a ter modelos civis de polícia.


Um exemplo é o próprio Brasil, cujas diversas forças policiais existentes na década de 60 e 70 foram agrupadas, em um movimento centrípeto, em polícias militares estaduais – com a extinção de forças policiais ostensivas, como, em São Paulo, as Guardas Civis, a Polícia Feminina, a Polícia Rodoviária – e, por sua vez, subordinadas à forte tutela do Exército Brasileiro, por meio do papel desempenhado pela Inspetoria Geral das Polícias Militares (IGPM) e pela nomeação de Oficiais daquela Instituição como Comandantes-Gerais nos Estados. Em sentido inverso, as propostas de desmilitarização das polícias atende ao esforço oposto de, em um efeito centrífugo, prover os municípios de maior capacidade de gestão de assuntos de segurança pública. Os modelos adotados são civis.


Dito isso, cabe perguntar se essa ideia também se fez presente na Assembleia Nacional Constituinte de 1987? Os anais das discussões da Subcomissão da Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurança, de cujos trabalhos redundaram todo o capítulo sobre Segurança Pública e boa parte dos institutos do Capítulo sobre as Forças Armadas, nos trazem a grande preocupação do constituinte em retomar a normalidade democrática do país e definir papéis muito claros quanto aos militares na democracia. Com isso, por um lado, a ideia de segurança pública, enquanto direito coletivo e individual, careceu de maior aprofundamento nos debates dos legisladores constituintes; todavia, o desenho institucional quanto aos limites do poder militar foi exaustivamente debatidos. E, assim, às polícias estaduais ostensivas, coube o espelhamento ao modelo militar do Exército, com vistas à seguinte preocupação: como manter o controle de tamanha força militar? Quais os perigos institucionais que a organização federativa do Brasil poderia sofrer se as polícias militares, subordinadas a seus governadores, se insurgissem contra o Governo Federal? Decorrem daí o afastamento da política do interior dos quartéis (proibida a filiação a partidos políticos, proibição a que militares mais jovens se candidatassem a cargos políticos e, aqueles com mais de 10 anos de serviço, caso eleitos, devem ser inativados definitivamente), a manutenção da hierarquia e disciplina como fundamentos organizacionais e a vedação da sindicalização e da greve.

Assim, como dito, no início desse artigo, pensar na desmilitarização das polícias ostensivas estaduais não é apenas uma questão que se liga à prestação do serviço policial, mas sobre a distribuição do poder militar no Brasil.


Não obstante essa discussão, pensar o aspecto militar da polícia também se subordina às demandas da sociedade. Essa sociedade requer um polícia menos violenta, menos discriminatória e mais aderente à construção indistinta de cidadania. Acredita-se que modelos civis são mais responsivos a tais reivindicações, haja vista que, sobretudo, desapareceria a lógica de extermínio do inimigo, que compõe o pensamento militar.


Oxalá a ruptura da investidura militar das polícias ostensivas promovesse tais efeitos. Mas não é o que se vê, como mostro nos argumentos abaixo.


Primeiro, há que se duvidar na própria ideia da orientação bélica de militares em contextos civis, pois são reconhecidas mundialmente a capacidade do militar brasileiro como força de paz nas missões da ONU, em que a ideia de promover conciliação social e distribuição de justiça local são mais preponderantes que a atuação contra grupo insurgentes ou criminosos.


Segundo, uma parte das guardas civis municipais têm se constituído como um espelhamento das polícias militares, a despeito das vedações legais previstas do Estatuto Geral das Guardas Municipais, em especial no artigo 11, parágrafo 3º, que prevê que seus órgãos de formação, treinamento e aperfeiçoamento não poderão ser o mesmo que os destinados a forças militares, assim como, conforme artigo 19, os graus hierárquicos das guardas ter denominação idêntica às forças militares. Não obstante tais previsões, a indumentária, a cultura organizacional e, muito pior, práticas muito pouco ligadas a uma perspectiva cidadã têm produzidos efeitos danosos junto à população dos municípios Brasil afora, reafirmando que a retirada da investidura militar não é capaz de trazer os efeitos esperados.


E, por último, mesmo os países com níveis democráticos e de respeito aos direitos humanos em maiores níveis que o Brasil e cujas polícias não são militares, também apresentam fortes questionamentos quanto às suas práticas. Trago como exemplo as polícias americanas e o alto grau de letalidade em relação à população negra quando comparado aos demais estratos raciais da população. Mesmo a polícia londrina é atualmente alvo de duras críticas pelo emprego de força desnecessária contra imigrantes. Com isso, concluo que tornar as polícias militares mais responsivas aos direitos humanos não é uma questão de retirá-las seu caráter militar, pois há sempre a ameaça de perda de comando sobre elas e de fragmentação do poder militar (no sentido do uso da violência) em território nacional, o que tornaria ainda pior o quadro institucional.


Defendo, em conclusão, que as polícias militares apenas o serão mais democráticas, senão com o aprofundamento da própria democracia, o que não afasto o elemento militar de seu contexto. Accountability (prestação de contas e transparência), ouvidorias independentes e maior participação da sociedade na definição de políticas de segurança são medidas mais eficazes e que trazem maior potencial de promover mudanças no sentido da construção de uma polícia mais atenta e próxima aos cidadãos. Cabe perguntar, contudo: estamos dispostos a isso?

(*) O autor é Major da Polícia Militar do Estado de São Paulo e doutorando nos Cursos de Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública (CAES/PMESP) e em Administração Pública e Governo (FGV/EAESP).

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